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苑鵬:空殼農民專業合作社問題不容樂觀
加入時間:2018-12-12    來源:愛思想網

    自2006年10月《農民專業合作社法》頒布以來,我國農民專業合作社發展數量持續快速擴張。最新數據顯示,截至2018年9月底,在工商部門注冊的農民專業合作社總量達到213.8萬家,入社農戶突破1億戶,約占承包農戶總量的48.5%。但是與此同時,社會上對農民合作社的質疑聲也持續升溫,認為農民合作社有效發揮作用的比例不高,大量存在的是那些有名無實、沒有開展任何業務活動的空殼社。從筆者這些年的調研看,民間有三個三分之一、四六開、(倒)三七開、二八開等不同說法。2017年,筆者主持原國家工商行政管理總局促進農民專業合作社健康發展課題,課題組分成四個調研組,分別對浙江、山東、廣東、河南、吉林、陜西、四川、寧夏等8省12縣的614家農民合作社和98個縣(市)市場監管部門進行了問卷調研,并在調研地召開座談會,就合作社典型發展狀況展開調查??翁庾槌醪椒⑾?,這些地區普遍存在著空殼社的現象,部分地方比較嚴重,空殼社數量占已注冊合作社數量的一半以上、甚至占絕大多數??湛巧縹侍餉揮械玫接行Ы餼?,不但不同程度地影響了農民合作社的整體社會形象、社會信譽和健康發展,還對政府的公信力產生不良影響,需要引起政策制定者的高度關注,并應及時采取行動進行清理。

一、空殼社現狀不容樂觀

1.合作社發起人政策投機、催生一批空殼社

    課題組在吉林省某縣調查中了解到,為了獲得政府的項目資金,產生了一批空殼社??翁庾櫬擁鋇厥諧〖喙懿棵乓淹ü曇斕暮獻魃緲庵興婊槿×思訃液獻魃緗邢殖〉餮?,發現其中一家合作社的注冊地址就設在領辦人家里,合作社營業執照和合作社印章被放入一個塑料袋,注冊多年來一直在衣柜里“睡大覺”,據此農戶介紹,他們夫妻是普普通通的80后,以耕作自家承包地為生,“‘辦照’是聽人家說,等國家以后有好政策了,可以去申請項目,目前沒有實力領著大家伙兒一起干,所以合作社從未經營過”。所謂的合作社“成員”是從村里親戚鄰里借來的五個身份證湊出來的。據陪同調研的當地工商所負責人介紹,這種情況在本轄區較普遍。因為注冊合作社門檻低,工商不收費,很多農民跟風注冊了農民專業合作社,拿到了營業執照,“先占地盤,以備后用”。

2.地方政府政績考核催生和保留一批空殼社

    課題組在調研中發現,一些基層政府仍存在將新建合作社的數量納入到基層政府部門績效考核指標的老問題,并將績效指標與干部年終獎勵掛鉤。這促使基層干部將指標分解到村,而一些村干部出于討好政府的目的,認為有朝一日可以獲得政府扶持資金或項目支持而自愿去注冊空殼社。另外,在實施農民專業合作社年報制度中,相當多的地方政府規定年報率指標要求,要求市場監管部門必須“達標”,導致一批空殼社在政府的庇護下繼續“生存”。

3.涉農經營主體為套取稅收優惠,產生一批空殼社

    課題組發現,不少地方存在涉農個體經營戶或涉農企業為了套取國家的財稅補貼,在經營的同時也注冊一個農民專業合作社的現象。這是因為,按照《財政部、國家稅務總局關于農民專業合作社有關稅收政策的通知》(財稅〔2008〕81號)的規定,“對農民專業合作社銷售本社成員生產的農業產品,視同農業生產者銷售自產農業產品免征增值稅。對農民專業合作社向本社成員銷售的農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機,免征增值稅”。如在吉林某縣與市場監管部門的座談中,城關所負責人介紹,他所在轄區注冊的22家合作社全部是銷售農資的個體工商戶。調研中還發現一些農業公司掛合作社牌子、但無真實成員的問題。

4.精準扶貧中引發新一輪空殼社

    在河南某縣調查中發現,當地政府在抓住一個村創辦合作社開展精準扶貧的成功典型后,召開全縣村干部動員大會,要求村村建精準扶貧合作社。在政府大力推進下,不到兩個月時間,全縣每個行政村全部完成了注冊一家精準扶貧合作社的任務。工商部門反映他們加班加點干了一個多月,但是這些合作社創辦后基本沒有運行起來。筆者走訪了一家精準扶貧社,法人代表同時也是一家示范社的法人代表,他表示他們村的精準扶貧合作社一直沒有開展過活動,他甚至不知成員是誰,建社的所有手續都是村干部代辦的。

5.業務停止后未及時注銷導致一批空殼社

    調研發現,有一小部分空殼社因為市場競爭環境改變、農民專業合作社應對不力而被迫停止經營、造成空殼化;或當地產業政策收緊,如浙江等發達地區抬高養殖門檻、限制散戶養殖,合作社因大量成員退出養殖經營而空殼化;還有的是因城鎮化后,成員土地被征用后退出農業,合作社無法經營而空殼化。這些空殼社本應去市場監管部門申請注銷,但是由于現行農民專業合作社工商登記制度規定的合作社注銷制度較為繁瑣,如合作社需要提供各種完稅證明、清算報告,再加上合作社發起人法治觀念淡薄,造成一大批已經停止經營業務的合作社沒有及時注銷,仍舊在登記注冊的合作社中。隨著政府強化市場監管,這種情況正在得到好轉。據國家市場監督管理總局的最新統計顯示,2017年農民專業合作社注吊銷2.6萬戶,比上年增長43.6%。

二、空殼社問題產生社會負面影響,政府公信力受損

1.空殼社影響了農民專業合作社的整體社會形象

    調研中發現,一些干部、農民提及合作社就聯想到“假”、“空”。對于空殼社問題,除少數個別干部和理事長持無所謂態度外,絕大多數的干部和合作社負責人對此反映強烈,認為它們是害群之馬,損害了正當開展業務的合作社的社會商譽、影響了政府財政扶持的公平性。


2.空殼社對政府的公信力產生不良影響

    農村基層干部和普通農民較為普遍地認為由于存在空殼社問題,合作社在現代農業建設中的作用,尤其是帶動廣大小農戶進入市場、促進農戶增收的作用被不同程度地夸大,這對政府的公信力產生了不良影響。筆者在調研中,有干部反映,“國家統計數字達到了快200萬家,但是能幫助農民、發揮作用的有20萬家就不錯了,哪有那么多???!數據太假、水分太大了”。有農民反映,村里有的能人、村干部借村民的身份證注冊空殼社爭取項目資金,打著為老百姓服務的旗號,實則謀取個人私利。

三、解決空殼社問題的相關建議

    合作社與公司的本質區別在于它以為農民生產者服務為宗旨,而不是公司那樣以投資者和股東的利益最大化為目標。早在1943年,毛澤東主席就指出,“合作社性質就是為群眾服務,把群眾利益放在第一位,這是我們與國民黨的區別,也是共產黨革命的出發點和歸宿”。習近平總書記2016年在黑龍江考察時指出,“農業合作社是發展方向,有助于農業現代化路子走得穩、步子邁得開”。在2018年兩會期間,習近平總書記提出實施鄉村振興戰略的“五大振興”,其中組織振興的一個重要保證就是要發展農民合作經濟組織。改革開放四十年來,農民合作社為現代農業發展、促進農民增收做出了重要貢獻。未來在實施鄉村振興戰略中,農民合作社將發揮更大的作用。為推進中國農村合作事業的健康可持續發展,從根源上解決空殼社問題,改善農民合作社整體社會形象、完善制度建設、強化市場監管是重要手段。

    近些年來,農業部、國家工商管理部門一直將農民合作社的規范化建設作為工作重點。2014年農業部出臺《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》,2015年國家工商總局啟動農民專業合作社年報制度。2018年新成立的農業農村部又提出了提升農民專業合作社質量提升行動,在30個試點縣開展“清理整頓一批、規范提升一批、提升壯大一批”行動。筆者建議以此為契機,強化國家市場監督管理部門與農業農村部門的合作,全面啟動對空殼社的注銷工作。

1.徹底取消指標考核要求

    建議由國家市場監督管理總局下發指導意見,取消各地市場監督管理部門對農民專業合作社年報率的考核制度,消除空殼社存在的人為性因素。同時,聯合農業農村部,引導地方政府取消農民合作社發展數量的考核要求,堅決抵制地方政府大躍進式的行政推動行為,尤其是警惕在實施精準扶貧中產生新一輪空殼社的風險。

2.簡化注銷法人資格的程序

    建議將農民專業合作社注銷納入到《工商總局關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》(2016)適用范圍,允許農民專業合作社實施簡易注銷,及時讓空殼社退出。

3.盡早出臺《農民專業合作社登記管理條例》修訂版

    配合2018年7月1日《農民專業合作社法》修訂版的實施,盡早出臺《農民專業合作社登記管理條例》修訂版,進一步完善、細化對農民專業合作社注銷法人資格和登記條件的相關規定,從源頭上凈化農民專業合作社群體。
 


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